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刘世坚:基础设施投融资模式新探之三——从存量中突围(2)

2019-04-04 02:12栏目:新闻

  2014年下半年,笔者也曾经调研过若干省市,当时体会到的地方焦虑主要来自于《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)对旧有平衡的冲击,地方经济发展所惯用的左膀右臂(土地与平台)受缚,而主要部委的政策信号引而不发,新的平衡未能形成。此后不久,PPP的组合拳陆续挥出,新的市场平衡与新的市场信仰逐渐成型,局面为之一变。期间,PPP的竞争者有之(政府购买服务),变形者有之(各类拉长版BT、明股实债、固定回报,不一而足),但都未对新平衡造成太大的影响。PPP就像一颗横空出世的新星,自带流量,在其创设的三条超车道上一路急行(旧文参阅:《基础设施投融资模式新探之二——PPP的三条超车道》,直至2017年金融风险防控的大幕拉开。

  目前,基础设施投融资领域明显处于新旧平衡交替状态。PPP带来的短暂平衡正在打破,新的平衡因为缺乏清晰可见的政策依托而难产。但是需要注意的是,与短期的“控债”压力相比,地方经济发展的需求真的是亚历山大,力大也无穷。倘若顶层设计上给不了出口,地方层面必然会有大量的“对策”被发明出来,以释放发展的压力,从而推动新平衡的实现。从这个角度出发,我们有必要基于前述问题、定位与选择,对新旧平衡的转换机制加以研究。

  先从共性问题来看,国内的基础设施建设持续进行了几十年的时间,增量空间肯定还有,但是总有上限,而且受限于此类项目对政府信用过度依赖的回报机制,尚有债务风险积累和化解的难题待解。再从各方定位与选择来看,尽管有控债的缰绳在,但是发展的需求依旧强烈。无论各方的利益诉求如何,只要能够为之找到交集,以及新的市场信仰,并通过政策性文件加以提炼、定义和背书,就有可能成功地引导和驾驭地方经济的动能,打开新的发展空间,同时还能兼顾控债的合规风险。

  因此,避开“防风险”和“控债”的锋芒,在具备一定运营性的存量资产(如《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)提及的“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程”)上做文章,以存量带增量,甚至是以存量定增量,从存量中突围,为“稳增长”提供新动能,进而达成新的政策与市场之间的平衡,可以成为基础设施投融资的主攻方向之一。

  具体而言,基础设施存量资产处置可以考虑从以下几个方面加以推进:

  第一,为各方利益诉求找到交集,并为之提供合规保障。在这方面,特许经营、PPP、政府购买服务等投融资模式都可为之提供借鉴。以PPP为例,瞄准增量,提供跑道,并以“两评一案”及“入库”的方式提供合规出口,其实就是此类交集的定位和定义模式,也是中国式PPP的秘诀之一。

  存量资产处置机制的设立,不妨也从这个角度出发,首先在政策层面上不自限于存量,确定“以存带增”的政策导向,为各方显而易见的共同诉求提供出路。其次,可以考虑划定“以存定增”的赛道,并与地方债务化解任务指标相挂钩,以提振地方政府处理存量资产的兴趣和信心,同时为其新建项目和新增债务的合规性提供保障。

  第二,借助综合型外脑的智力支持,为地方政府及平台公司进行较为全面的产业、资产和资源梳理,并针对其中较为优质的部分制定归集与盘活计划,为多种类型的投融资模式(例如PPP项目资产证券化、基础设施REITs、绿色债券、并购重组等等)做好基础性准备工作,而无需局限于单体项目的转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、ABS或REITs。以土地供应为例,如果以强调溢价回收机制为核心的TOD(Transit-Oriented Development,以公共交通为导向的开发)、EOD(Environment-Oriented Development,“以环境为导向的开发”)及XOD(X-oriented Development,“多元化导向的开发”)的综合开发理念暂不可行,是否可以从空置的工业用地、农用地等入手,通过土地性质的调整,或相关用地方式的拓展,以扩大存量或新增项目的资源配置或投资回报空间?