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导读：地方政府专项债不仅是支持基础设施补短板、稳投资的重要资金来源，也是规范引导地方政府隐性债务显性化、防范化解地方政府债务风险的重要政策工具
作者｜闫衍「中诚信国际信用评级有限公司董事长、中国人民大学经济研究所联席副所长」
专项债为积极财政政策加力提效
积极的财政政策明显发力，地方政府专项债大幅扩容。2018年下半年以来，伴随财政部《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》进一步解除地方债发行的季度均衡限制，专项债于第三季度集中发行，共发行13965亿元，较2017年同期（7766亿元）增长了80%，占全年总规模的72%，且大幅高于一般债券。2018年底，财政工作会议和中央经济工作会议提出“较大幅度增加地方政府专项债券规模”等要求，2019年专项债延续大幅扩容的态势，政府工作报告提出今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，较上年增加8000亿元，积极的财政政策下专项债持续放量发行，1～2月共发行专项债4560亿元，较上年同期（178亿元）显著增加了4382亿元，其中新增专项债规模3078亿元，在专项债中的占比接近七成（见图1）。
从广义赤字率来看，地方政府专项债助力积极的财政政策更积极。财政赤字率是财政政策扩张度的重要衡量指标，此次政府工作报告中，财政赤字率目标为2.8%，比2018年预算高0.2个百分点；财政赤字2.76万亿元，较上年预期目标和实际发生的赤字高3800亿元，其中中央财政赤字1.83万亿元、地方财政赤字9300亿元。上述赤字率仅仅就一般公共预算而言，地方政府专项债务收支在政府性基金预算中体现，且专项债的发行可视为积极财政政策的有机组成部分，其募集资金均用于扩大投资与支出，同样是财政扩张性的表现，因此，狭义的财政赤字率低估了当前财政政策的扩张程度。若将专项债额度（2.15万亿元）考虑在内，今年更为广义的赤字率〔（财政赤字+专项债额度）/GDP〕将达到4.98%，较2018年提升了0.84个百分点。因此，在专项债的助力下，财政政策积极力度显著加大（见图2）。
为进一步提升积极财政政策的执行效率，专项债自2018年下半年起不断提速。2019年全年专项债发行目标或将提速至第三季度完成。在当前经济仍面临较大下行风险的背景下，加快专项债发行有利于进一步稳定基建投资，发挥基建托底经济增长的作用，同时缓解地方资金压力，保障重点项目资金需求，从而提升财政政策的实行效率，这也是财政政策更积极的重要体现。
发挥专项债稳基建稳投资作用
在积极的财政政策要求下，专项债成为稳基础设施建设与补短板的主力军。2018年10月31日，国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》明确提出，聚焦脱贫攻坚、铁路、公路水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、社会民生等重点领域短板，加快推进已纳入规划的重大项目；今年政府工作报告再次强调“合理扩大专项债券使用范围”，专项债筹集资金将更多用于支持重大在建项目和弥补短板领域。第一，支持打好三大攻坚战，包括“三区三州”等深度贫困地区脱贫攻坚项目、污染防治项目；第二，支持重大发展战略，如雄安新区建设、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设等；第三，支持重大项目建设，包括棚户区改造、铁路和公路等交通基础设施、重大水利设施、乡村振兴等公益性项目建设，并将重点支持在建项目续建。为更有力地推进积极的财政政策，地方政府专项债将扩大基础设施投资并最大限度补齐短板，创造经济持续增长的重要基础。
在一系列支持政策护航下，专项债发行明显提速，对稳投资的支撑及拉动作用渐趋明显，未来有望撬动2万～3万亿元基建投资。专项债纳入政府性基金预算管理，对应支出类别除土地出让金相关支出外，其余涉及交通设施、水力设施、生态环境建设等支出均与基础设施建设相关，因此，新增专项债是基础设施建设资金的重要来源。由于普通专项债未详尽披露项目内容，暂以项目收益专项债的资金投向及规模来估算专项债对基建投资的撬动规模。首先对基建投资的拉动作用进行估算。根据固定资产投资范围，土地开发的前期作业即土地一级开发并不计入固定资产投资，因此存量规模最大的土地储备专项债暂时无法成为拉动基建的主力，不计入估算范围，剩余资金主要投向基础设施相关领域，如棚户区改造、收费公路、轨道交通等。以此估算，2019年1～2月新增专项债（3078亿元）中投入基建项目的资金规模约1514亿元。其次，从项目收益专项债的另两大品种看，棚改项目中资本金投入量偏低，新增项目中多依靠专项债的资金支持，专项债占比在15%～70%；而收费公路项目基本采用“项目资本金+专项债”的模式运作，专项债在其中占比为45%～60%。综合这两类存量规模较大的专项债，粗略估算专项债在项目投资中的占比为25%～70%。若按该比例估算对基建的撬动乘数为1.5～3.3倍，因此2019年1～2月专项债能撬动的基建投资为0.23万～0.5万亿元，接近2018年全年可撬动规模的20%。伴随未来专项债的持续大幅扩容，对稳投资的作用将更为显著。