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作者：北京工隆建通智库研究员
出品：信贷白话
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2017年7月的全国金融工作会议上，最高领导人要求：防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。
此后，2018年8月开始的隐性债务核查，把管控地方政府举债融资推向了又一高潮。
而同年10月的101号文（链接）则给了地方政府保持稳增长投资力度的任务。
在此背景下，地方政府既要筹集建设资金，促进地方经济发展，又要控制债务增量，化解债务存量。而实施减税降费以及土地市场的下滑，又使得地方政府的财源受到较大影响。作为地方政府投融资主体的城投公司，也面临着转型、化债、筹资等难题。
包括金融机构在内，各方十分关心：怎样把政府债务转化为非政府债务？怎样融资才不会被认定为政府隐性债务？合规又创新的筹资模式有哪些？
这要从政府债务和非政府债务的概念说起。
让我们追溯文件规定，条分缕析，找到方向。
一、什么是地方政府债务？
地方政府债务是指由地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。也叫地方政府负有偿还责任的债务。
以上概念来自国办发明电[2011]6号《地方政府性债务审计工作方案》。
根据2014年通过的新《预算法》，地方政府举借债务只有政府债券一种方式，从2015年1月1日起，仅有省级地方政府发行的地方政府债券才能计入地方政府债务。包括一般债券、专项债券、项目收益自求平衡债券等。
二、什么是地方政府负有担保责任的债务？
地方政府负有担保责任的债务是指由于地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。
一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保的债务。
二是地方政府（含政府部门和机构）举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。
三、什么是政府可能承担救助责任的债务？
是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构）未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。
四、 什么是地方政府性债务？
地方政府性债务是地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务及地方政府可能承担一定救助责任的债务的统称。
以上各个概念，是财政部、审计署为甄别2014年以前历史形成的存量政府性债务而进行的分类。
存量政府性债务通过发行政府债券已基本置换完毕。
国发〔2014〕43号文下发后，一些地方政府仍然存在政府债券之外的违规举债融资行为，所以才有财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》以及财预[2017]87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，继续厘清政府债务和非政府债务的边界，避免形成新的政府性债务。
至2018年下半年，下发了关于防范地方政府隐性债务风险的两个神秘文件（链接）：中发〔2018〕27号文和中办发〔2018〕46号文。
五、什么是地方政府隐性债务？
目前为止，两个神秘文件尚未公开。根据已公开资料，结合此前对于政府性债务的认定，可以对隐性债务进行这样的概括：地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。